di Francesco Emanuele Salamone
 
Dopo un anno dall’avvio del “progetto Apollo II”, che – per la prima volta in Italia – ha visto riuniti allo stesso tavolo i più importanti operatori dell’economia culturale del nostro Paese, il Parlamento italiano ha introdotto, con il cd. “DDL Concorrenza” (l. n. 124/17), una serie di norme volte a “semplificare le procedure relative al controllo della circolazione” delle opere d’arte.
 
In sintesi, quattro sono i punti fondamentali di tale “riforma”:
 
a)  innalzamento da 50 a 70 anni della cd. “soglia temporale”, oltre la quale i beni, che siano opera di autore non più vivente, potranno essere oggetto di provvedimenti di tutela da parte dello Stato.
Residua la possibilità, da parte dello Stato, di procedere alla notifica delle cose che “presentino un interesse artistico, storico, archeologico, o etnoantropologico eccezionale per l’integrità e la completezza del patrimonio culturale della Nazione”.
In tale speciale ipotesi, lo Stato dovrà però concludere il procedimento di “notifica” entro il termine massimo di sessanta giorni dalla presentazione della dichiarazione (alias “autocertificazione”), con la quale si comunica la volontà di esportare il bene;
 
b) introduzione delle cd. “soglie di valore” o, meglio, della “soglia di valore unica” a 13.500 euro.
Più precisamente, la nuova disciplina prevede che, per le cose realizzate oltre settant’anni orsono, il cui valore non sia superiore ad euro 13.500, l’esportazione sarà possibile previa presentazione di una “dichiarazione ai sensi del testo unico di cui al D.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445”.
 
 
In altri termini, per l’esportazione delle opere d’arte di valore non superiore ai 13.500 euro, non sarà più necessario il rilascio dell’attestato di libera circolazione o della licenza di esportazione (il cui rilascio, in passato, imponeva attese per gli operatori di settore che potevano arrivare fino a tre/quattro mesi!), essendo – con la nuova disciplina - sufficiente (in tal caso) un’autocertificazione con la quale il richiedente l’esportazione dichiari, sotto la propria responsabilità, che il bene che si intenda far uscire dall’Italia abbia un valore inferiore (rectius, non superiore) alla “soglia” di 13.500 euro.
Le soglie di valore, per espressa previsione di legge, non saranno però applicabili ad alcune categorie di beni - quali quelli di cui all’allegato A), let. b, n 1 del d.lgv. 42/04 – ovvero: reperti archeologici, incunaboli, manoscritti, archivi;
 
c) introduzione del cd. “Registro elettronico”, che – secondo il dettato normativo – dovrebbe essere tenuto “con caratteristiche tecniche tali da consentire la consultazione in tempo reale al soprintendente ed è diviso in due elenchi: un primo  elenco  relativo alle cose per le quali occorre la presentazione  all'ufficio di esportazione; un secondo elenco relativo alle cose  per  le  quali l'attestato e' rilasciato in modalita' informatica  senza  necessita' di presentazione della cosa all'ufficio  di  esportazione,  salva  la facolta' del soprintendente di richiedere in ogni momento che  taluna delle cose indicate nel secondo elenco  gli  sia  presentata  per  un esame diretto”;
 
d) la previsione di una “delega” al Ministro dei beni e delle attività culturali e del turismo, per un verso, ad aggiornare gli indirizzi di carattere  generale cui gli uffici di esportazione devono attenersi per la valutazione  circa il rilascio o il rifiuto dell'attestato di  libera  circolazione (delega “assolta” con il D.M. 06.12.17, che sostituisce l’ormai vetusta circolare ministeriale del 1974); per altro verso, ad istituire un apposito “passaporto” per le  opere d’arte,  di  durata quinquennale, per agevolare l'uscita e il rientro delle stesse dal  e nel territorio nazionale.
 
 
Certamente, la riforma – il cui scopo è quello di “semplificare le procedure per la circolazione delle opere d’arte” (significativo, in tal senso, è l’inserimento di tali norme all’interno del DDL Concorrenza) – segna un importante traguardo per gli operatori del settore e per coloro i quali, come lo scrivente, ritengono che la circolazione rappresenti la migliore forma di valorizzazione e di tutela dei beni culturali.
Tuttavia, il raggiungimento di questo primo traguardo non rappresenta la fine del percorso, atteso che un’altra partita decisiva si giocherà in sede di stesura dei cd. “decreti attuativi” della Riforma, i quali - di fatto - dovranno completare il precetto normativo, dando attuazione alla nuova normativa.
 
Numerosi e di non semplice risoluzione sono però i problemi di maggiore rilievo al vaglio della Commissione tecnica chiamata a stendere tali decreti.
Procediamo con ordine, cercando di offrire anche quelle che, a nostro avviso, potrebbero essere delle soluzioni che si pongano in linea con lo spirito di semplificazione introdotto dall’incipit della Riforma.
 
Il primo: come ed attraverso quali strumenti comprovare, in sede di autocertificazione, che l’opera in esportazione abbia un valore inferiore ai 13.500 euro?
“Soglia”, quella individuata dal Legislatore, all’interno della quale si collocano certamente la grandissima parte degli scambi commerciali aventi ad oggetto i libri antichi.
Tre possibili soluzioni, in base a tre diversi scenari.
Ove il bene sia oggetto di tentata vendita in asta all’estero, per stabilire il valore economico dell’opera, potrebbe farsi riferimento o al valore del bene dichiarato dall’utente alla Compagnia assicurativa (ove il beni sia dotato di copertura assicurativa) o alla “media” fra la stima minima e la stima massima indicata nel catalogo d’asta.
Nessuna rilevanza potrà avere, in ogni caso, in quanto evento non conoscibile ex ante, la possibilità che il bene, una volta esportato e presentato in asta all’estero, realizzi un prezzo di vendita superiore ai 13.500 euro.
 
 
Per l’effetto, ove la “stima media” sia – ad esempio – di euro 12.000, nessun rilievo rispetto alla veridicità della dichiarazione per l’esportazione potrà avere la circostanza che il bene, dopo essere stato esportato previa autocertificazione, sia stato venduto all’estero ad un valore “sopra soglia”.
Nell’ipotesi, invece, di compravendita dell’opera in Italia, con successiva esportazione da parte dell’acquirente (ad esempio, un cittadino tedesco acquista un libro antico in Italia al prezzo di 9.000 euro e, successivamente, decide di portarlo con sé in Germania), il valore del bene dovrebbe corrispondere al prezzo di vendita del bene, come risultante dal contratto o da altra idonea documentazione fiscale (ricevuta/fattura), al netto degli oneri documentabili (premio assicurativo, diritto di seguito, costi per il trasporto) e degli eventuali diritti d’asta.
Ove tale “valore” sia inferiore ai 13.500 euro, allora, l’esportazione sarà possibile previa autocertificazione; diversamente, si applicherà la procedura “ordinaria” (attestato di libera circolazione/licenza di esportazione).
Infine, nella residuale ipotesi di trasferimento all’estero del bene senza alcuna vendita dell’oggetto, si potrebbe colmare l’assenza di un evento cui ancorare il valore del bene (quali la “stima” o il “prezzo di aggiudicazione”) allegando all’autocertificazione un expertise sul valore economico del bene, redatto da esperti “accreditati” in un apposito albo ministeriale.
Queste, tre possibili soluzioni - sostenibili ed equilibrate - quantomeno a parere dello scrivente.
 
Il secondo: quale “valore” si dovrà conferire all’autocertificazione che, ai sensi del nuovo comma 4 bis dell’art. 65 CBCP, l’utente dovrebbe presentare ai fini dell’esportazione del bene?
Al riguardo, è essenziale – a nostro avviso – evitare che il Ministero “trasformi” l’autocertificazione, che è atto unilaterale recettizio, in una sorta di “nulla osta”, facendo quindi rientrare dalla finestra quello che il Legislatore ha invece fatto uscire – con decisione - dalla finestra.
 
 
Ed invero, un ragionamento di senso inverso a quello testè indicato rappresenterebbe una chiara elusione della ratio della riforma, che – come detto – ha il dichiarato obiettivo di introdurre una “procedura semplificata” per l’esportazione di beni di valore non superiore ai 13.500 euro, sostituendo all’autorizzazione ministeriale (l’attestato di libera circolazione/la licenza per l’esportazione) un’autocertificazione a cura del privato.
Assimilare l’autocertificazione ad un “nulla osta” (prevedendo poteri di controllo sul contenuto della dichiarazione da parte della P.A.) significherebbe infatti tradire il dettato normativo, in quanto si introdurrebbe una sorta di attestato di libera circolazione “mascherato”, annullando qualsivoglia differenza fra la procedura semplificata de qua (introdotta nel 2017) e quella ordinaria.
Ne deriva, per l’effetto, che gli Uffici esportazione si dovrebbero limitare, come avviene già per la cd. “arte contemporanea” in cui è da anni previsto il “modello” dell’autocertificazione, a rilasciare tempestivamente un esemplare dell’autocertificazione timbrato, atteso che il timbro altro non è che una mera “ricevuta” dell’autocertificazione con data certa.
Sarà il privato a garantire, sotto la propria responsabilità civile e penale, la veridicità della dichiarazione resa, come – del resto – già avviene in moltissimi altri settori della vita quotidiana (si pensi alle molteplici autocertificazioni che, da una decina di anni a questa parte, hanno sostituito provvedimenti che precedentemente venivano emanati dalla Pubblica Amministrazione).
Sul punto, si osserva inoltre come, a favore di tale “lettura” della Riforma, sembrerebbe deporre non solo la citata ratio della norma ma soprattutto il dettato del DPR 445/00, espressamente richiamato dalla novella dell’art. 65 CBCP.
Ne deriva che anche i “decreti attuativi” dovrebbero dare la medesima lettura qui indicata, più coerente allo spirito del DDL Concorrenza.
 
Il terzo: altro tema di grande interesse è quello connesso all’individuazione dell’esatto perimetro entro cui l’amministrazione possa esercitare l’eccezionale potere di “notifica” per i beni che presentino un eccezionale interesse culturale “per l’integrità e la completezza del patrimonio culturale della Nazione”.
 
 
Ipotesi, quella appena indicata, che – secondo un’interpretazione sistematica dei novellati articoli 10 e 65 CBCP – dovrebbe riguardare le sole opere, di autore non più vivente, aventi più di cinquant’anni ma meno di settanta.
Al riguardo, ci si limita ad osservare che, in assenza della previsione della perentorietà del nuovo termine di 60 giorni entro cui concludere il procedimento di “notifica” per tale eccezionale ipotesi, sarebbe opportuno che si faccia un uso ponderato di tale strumento, evitando che l’amministrazione utilizzi in automatico tale procedura.
In tale ultima ipotesi, introducendo una procedura addirittura più gravosa per l’utente di quella attualmente in essere, si rischierebbe infatti di tradire (ancora una volta) lo spirito della Legge che, come  detto, prevede che le nuove procedure siano più snelle di quelle attualmente in essere.
 
Esaminate “a caldo” le questioni di maggiore interesse, appare, a nostro avviso, auspicabile che - a prescindere dalle soluzioni che concretamente il Ministero deciderà di adottare – sia comunque fondamentale, in sede di stesura dei “decreti attuativi”, chiedersi preliminarmente se la nuova procedura in corso di elaborazione sia, per l’utente, peggiorativa o meno rispetto a quella attualmente in essere.
In altri termini, la domanda che ci si dovrebbe porre all’atto della stesura dei “decreti attuativi” dovrebbe essere la seguente: attesa la chiara volontà del Legislatore di introdurre una netta semplificazione delle procedure per la circolazione internazionale delle opere d’arte, la nuova procedura (qualunque essa sia) è da ritenersi più gravosa per l’utente o, invece, più snella?
Ed invero, solo in questa seconda ipotesi, la nuova procedura potrà considerarsi una buona procedura, in quanto coerente ed osservante della ratio e del contenuto della Riforma, che rappresentano gli unici modelli di riferimento cui il Ministero (anche obtorto collo) dovrà attenersi in sede di adozione dei decreti attuativi.
Diversamente, si realizzerebbe infatti una chiara elusione del dettato normativo, da rigettare con decisione.
 
 
A tale scopo, assume quindi importanza fondamentale che i cd. “decreti attuativi” vengano tempestivamente adottati e vengano elaborati nell’ottica di semplificare  la circolazione delle opere d’arte, nel rispetto – naturalmente - delle necessarie garanzie di tutela dei beni culturali.
La pronta adozione dei “decreti attuativi” del DDL Concorrenza consentirebbe altresì di raggiungere altri due importanti traguardi.
In primo luogo, infatti, con l’entrata in vigore della Riforma, si eviterebbe la cd. bancarotta amministrativa degli Uffici esportazione.
Ed invero, posto che oggi la stragrande maggioranza delle pratiche per l’esportazione ha ad oggetto proprio beni “sotto soglia”, operativamente, con l’introduzione delle “soglie di valore”, vi sarebbe uno snellimento immediato - almeno del 50% - del carico di lavoro degli Uffici esportazione, atteso che – come detto - buona parte del lavoro svolto (soprattutto, in tema di libri antichi) dagli Uffici esportazione è rappresentato proprio da domande aventi ad oggetto beni di valore inferiore ai 13.500 euro.
In secondo luogo, l’introduzione dei “decreti attuativi” eviterebbe il cd. paradosso del “giallo Mondadori”.
Attualmente, infatti, nel nostro Paese, il privato, che intenda – ad esempio – esportare la prima edizione di un “giallo Mondadori” del 1964 (stampato in migliaia di copie e del valore commerciale di pochi euro), dovrebbe richiedere il previo rilascio dell’attestato di libera circolazione (atteso l’interesse culturale di tale edizione).
Lo stesso identico discorso vale, in teoria (ma anche in pratica), per le opere d’arte (diverse dai libri) di scarso valore culturale (nonché economico), le quali – tuttavia – per poter essere esportate necessitano di tale gravoso procedimento amministrativo, il cui costo (marche da bollo, spese vive, spese di consulenza, etc.), per la gran parte dei casi, è maggiore del valore stesso del bene: un paradosso nel paradosso!
Con le soglie di valore, invece, si andrà ad evitare la situazione kafkiana sopra descritta, atteso che tali beni – non superando la soglia di legge (13.500 euro di valore) – non sarà più sottoposti al regime autorizzatorio dell’attestato di libera circolazione ma ad una mera autocertificazione.
 
 
In conclusione, a nostro avviso, appare evidente come la pronta elaborazione dei “decreti attuativi”, dando (necessaria) attuazione alla Riforma (non applicabile in assenza di tali decreti), potrà certamente contribuire a far ripartire il mercato delle opere d’arte in Italia, mettendo – finalmente – l’operatore economico italiano sullo stesso piano degli operatori di altri Paesi virtuosi, quali la Germania o la Gran Bretagna.
Viceversa, la mancata adozione dei decreti attuativi o una loro elaborazione in violazione della ratio normativa (diretta ad agevolare la circolazione delle opere d’arte) non solo sarebbe una forma di elusione della volontà del Parlamento ma, soprattutto, rappresenterebbe l’ennesima occasione sprecata per realizzare, anche in Italia, una politica culturale basata non su un embargo culturale ma sulla circolazione delle opere d’arte quale principale strumento per la valorizzazione e la tutela delle stesse.
Occasione che, ove si voglia veramente (nei fatti e non solo a parole) far ripartire l’economia culturale del nostro Paese, non è possibile sprecare.
 
           
Avv. Prof. Francesco Emanuele Salamone
Lemme Avvocati Associati
Professore a c. di Diritto penale dei beni culturali
Università della Tuscia
Consulente legale nazionale A.L.A.I.
 
[1] Estratto dal commento alla Riforma della circolazione delle opere d’arte pubblicato sulla Rivista annuale di cultura del libro, edita dall’Associazione Librai antiquari d’Italia, ed. 2018.