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Il punto focale del dibattito internazionale intorno alla gestione museale è stato ormai da tempo indirizzato verso una certa ottica spiccatamente economico-finanziaria, che intende i musei come imprese culturali orientate ad una efficiente ed efficace gestione di risorse umane e finanziarie per la realizzazione di introiti che contribuiscano al reddito nazionale, trascurando l’incidenza di un certo set giuridico, istituzionale e amministrativo, che pur ne caratterizza e addirittura ne determina il complessivo livello di successo, derivante dal giusto raggiungimento di obiettivi culturali, sociali e, chiaramente, anche economici.


Pertanto, a livello comparato, risultano davvero poche le analisi mirate ad inquadrare il tema da un punto di vista prettamente giuridico, sebbene non manchino studi sulla “produttività” del patrimonio culturale in cui l’analisi giuridica si limita a fare da contorno o ad essere indirettamente accennata quando non del tutto derivata implicitamente da quella di carattere economico. Questa constatazione costituisce in un certo senso un vero e proprio paradosso: negli ultimi anni, infatti, l’Europa, come gran parte del mondo, si è trovata ad affrontare una serie di problemi di matrice economico-finanziaria a carattere generale, con ovvie ripercussioni sui settori culturali, tradizionalmente più deboli in termini di autosufficienza economica, in particolare in relazione all’ambito museale; proprio per rimediare a questi problemi e alla stringente scarsità di risorse da destinare alla cultura, si è assistito alla frenetica elaborazione di nuove formule giuridiche indirizzate alla progettazione di una sorta di gestione creativa dei musei, anche sulla scorta dei sempre più popolari strumenti ideati parallelamente dal mondo economico, specie nel settore della finanza, per l'appunto, creativa.

Galleria Uffizi_FirenzeI vari Paesi si sono allora cimentati nel mettere a punto soluzioni differenti ma identiche nello scopo: individuare forme di gestione che consentissero una maggiore autonomia dall’apparato pubblico, sia nella gestione organizzativa sia in quella finanziaria. Se dunque ad un certo punto le dinamiche del mercato e le logiche di marketing si sono naturalmente instillate nel settore culturale è anche vero che questa contaminazione ha subito creato la necessità di ricorrere ampiamente a strumenti di diritto, proprio per l’elaborazione di forme giuridiche flessibili che consentissero il contestuale processo di modernizzazione della gestione dei musei, dettato da queste nuove esigenze. È pertanto stata architettata una serie di strumenti di gestione ibridi, in grado di contemperare i diversi interessi di tutti i soggetti coinvolti nel settore culturale, e oggi il panorama museale europeo presenta caratteri molto eterogenei sia in termini di disciplina generale, sia per le formule inerenti la titolarità e i modelli di gestione, sia ancora per le diverse strategie elaborate allo scopo di standardizzare i profili fondamentali della gestione museale a livello nazionale, attraverso la progettazioni di standard cosiddetti minimi. Alla base delle differenze dei singoli Stati, al di là del complesso intreccio di elementi agenti quali il quadro giuridico-istituzionale, la storia, le tradizioni e la cultura tutta ampiamente intesa, si può poi inoltre individuare il fattore giocato dalla presenza o meno di una normativa specifica che si preoccupi di definire in primis cosa debba intendersi per “museo”, disciplinando e individuando puntualmente la materia e i requisiti essenziali per operarne il riconoscimento.

Non essendo possibile, per ragioni di economia espositiva, proporre in questa sede un’analisi comparata degli assetti giuridici sul tema della gestione museale su base europea, al fine di cercare comunque di porre in luce la rilevanza di questi aspetti sul successo del sistema museale nazionale, e in termini economici e in termini socio-culturali, per poi formulare delle considerazioni complessive sul quadro nazionale attuale, può essere utile tentare di operare quantomeno un’analisi comparata tra Italia e Francia, che pare  il caso più esemplare tra i paesi a tradizione pubblicistica.

Partiamo da un confronto dapprima quantitativo per poi a ritroso andare a ricostruire come questi numeri si siano prodotti: in Italia i musei risultano essere circa 4000, in Francia appena 1900, eppure in Francia  il settore culturale arriva a coprire da solo all’incirca il 4% del PIL, avanti a quello automobilistico  e a quello delle telecomunicazioni, in netta controtendenza rispetto a quanto siamo abituati a verificare nella vita economica del nostro paese, in cui lo stesso settore arriva sì a coprire il 5,4% del PIL nazionale, ma sulla base di un vantaggio in termini di dotazione museale pari a circa il doppio di quella dei nostri cugini d’oltralpe, e, addirittura, recenti dati indicano che tutti i musei pubblici italiani cumulativamente considerati guadagnano meno del Louvre considerato singolarmente. In Italia poi solo l’1,1% di questo 5,4% viene reinvestito nel settore che lo produce, mentre in Francia i guadagni risultanti sono quasi interamente capitalizzati in cultura, producendo un circolo virtuoso che ha rigenerato in toto il settore, creando nuove offerte lavorative e  rivalutando e promuovendo varie attività connesse.

Tali differenze di risultato non stupiscono se lette alla luce dei sopramenzionati fattori giuridici, istituzionali e amministrativi. Basti pensare che in Italia lo stesso concetto di museo non è ancora stato pacificamente definito. Storicamente, infatti, al museo italiano non è mai stata attribuita la rilevanza istituzionale tangibile nella maggior parte dei paesi europei e i musei hanno tradizionalmente costituito entità formalmente deboli, configurate dal legislatore alla stregua di uffici a seconda dei casi afferenti a un diverso ente di spettanza, soprintendenze, assessorati, direzioni tra le più varie. Anche se oggi il diritto (art. 115, c. 2, Codice beni culturali) spinge verso un cambiamento di ruolo e percezione dei musei, da contenitori di oggetti d'antichità e d'arte a soggetti giuridici qualificabili come prestatori di servizi pubblici e in particolare addetti alla fruizione ed alla valorizzazione di "beni culturali" (e a questo cambiamento associa un diverso modello organizzativo per la gestione diretta, dotato dell’opportuna autonomia, anche finanziaria e scientifica, e delle più congeniali risorse umane), resta comunque aperto il problema della distinzione tra le funzioni di tutela, valorizzazione e gestione dei beni culturali, dai confini incerti e trasversali e di ambigua attribuzione.

Louvre_ParigiAl contrario, in Francia il museo pubblico nasce con la Rivoluzione. I beni delle prime collezioni pubbliche erano infatti riconducibili agli oggetti espropriati e confiscati alla monarchia, alla nobiltà e al clero in quel periodo. La stessa nozione di museo è esplicitamente fissata nel Code du patrimoine, laddove il legislatore, con legge n. 2002-5/2002, ha inoltre provveduto a stilare una disciplina uniforme e compatta per i Musées de France, così definiti proprio sulla base di puntuali requisiti normativamente stabiliti: per ottenere il riconoscimento di questo status è innanzitutto necessario che il museo interessato, a vocazione pubblica o privata, presenti una domanda; la qualifica viene attribuita a seguito di un procedimento amministrativo, condotto principalmente dall’Haut Conseil des Musées de France, organo consultivo istituito ad hoc, cui partecipano membri del Parlamento, del Governo, degli Enti Locali, ed esperti in materia; si richiede inoltre che la conservazione e l’esibizione, a fini non lucrativi, delle collezioni, che possono appartenere allo Stato, agli enti pubblici o a privati, siano di “interesse pubblico”, qualità peraltro attribuita in termini non assoluti, nel senso che dovesse mai la collezione ad un certo punto non possederla più, la qualifica corrisposta può essere revocata.

Anche gli obiettivi dei Musei di Francia sono espressamente contemplati a norma di legge e individuati nelle attività di conservazione, restauro, studio e arricchimento delle collezioni, nelle attività di educazione, diffusione, promozione, animazione e mediazione culturale, volte a garantire la parità di accesso alla cultura, coinvolgendo un pubblico quanto più ampio possibile, anche apportando preziosi contributi al progresso della conoscenza e della ricerca. Tra gli standard minimi per l’attribuzione della qualifica di Museo di Francia è inoltre contemplata tutta una serie di requisiti specifici e vincolanti, per esempio in relazione alle qualità da ricercare per la scelta del personale, agli iter necessari per le nomine, ai metodi di restauro o messa in sicurezza per la cura delle collezioni, alle procedure per l’acquisizione di nuovi beni o per l’alienabilità di pezzi delle collezioni. Addirittura si prevede che lo Stato contribuisca alle spese di restauro o messa in sicurezza con contributi che possono arrivare a coprire fino al 50% dell’importo complessivo richiesto dagli interventi e, nel caso in cui il titolare non provveda ad intervenire prontamente per il restauro o la messa in sicurezza di un bene del museo, ha il diritto di metterlo in mora o, nei casi più gravi di negligenza, di ordinare il trasferimento del bene in altra sede. Lo Stato è inoltre autorizzato ad esercitare attività di controllo scientifico e tecnico per verificare e garantire che i Musei rispondano correttamente ai doveri e alle funzioni previsti per legge, mentre i musei, dal canto loro, beneficiano di risorse e servizi pubblici.

Chiaramente le disposizioni cui si è fatto riferimento finora si applicano solo ai musei che abbiano presentato domanda per la denominazione Museo di Francia, scegliendo volontariamente di essere sottoposti al regime di norme stabilito dalla legge n. 2002-5 del 4 gennaio 2002, ma forse non si tratta di un caso se ad oggi circa 1200 musei francesi, più della metà, abbiano già deciso spontaneamente di aderirvi. L’alto indice di adesione sta infatti probabilmente ad indicare una certa condivisione da parte dei musei dei principali obiettivi che la legge di cui si è finora parlato aveva in mente di raggiungere, quali la ridefinizione e la riorganizzazione del ruolo del museo, nell’ottica di uno sviluppo e di una democratizzazione culturale, anche in relazione alle recenti trasformazioni sociali; l’armonizzazione e la coordinazione della disciplina di settore, per eliminare ogni disparità di trattamento presente tra musei pubblici e privati, nel rispetto delle loro peculiarità; il miglioramento della tutela delle collezioni, soprattutto in materia di alienabilità; l’integrazione e l’approfondimento delle dinamiche di decentralizzazione tra Stato ed Enti Locali riguardo ai rispettivi compiti e funzioni.

In materia, la realtà italiana risulta, ahimè, assai diversa. In Italia, infatti, anche solo individuare i termini generali del procedimento per l’istituzione di un museo rappresenta un’ardua impresa. Il museo non si configura sulla base di un istituto uniformemente tipizzato ma si caratterizza diversamente a seconda del tipo e del settore di pertinenza, per cui la normativa di riferimento va generalmente ricondotta a quella del soggetto da cui dipende, col risultato che l’iter per l’istituzione può avvenire in modi molto diversi e talvolta senza neanche il bisogno di specificare obiettivi e modelli organizzativi. Una simile eterogeneità di procedure a livello normativo genera chiaramente non poca confusione circa le caratteristiche necessarie, tecniche, gestionali o scientifiche, per ottenere un accreditamento che qualifichi il museo in quanto tale. La totale mancanza di una procedura amministrativa standardizzata  per il riconoscimento contribuisce inoltre a potenziare i margini di incertezza e ambiguità tra le funzioni di tutela, valorizzazione e gestione di cui all’art. 117 della Costituzione, producendo non poche sovrapposizioni tra i soggetti, pubblici, nazionali o locali, e privati, che debbano o possano svolgerle, e non pochi problemi di coordinazione tra le logiche sottese all’imprenditorialità e all’interesse pubblico, che unitamente si trovano a dover coesistere nel settore.
La mancata previsione di obiettivi programmatici ben definiti fa anche sì che i contributi pubblici vengano mal incanalati, finendo col diluirsi in una molteplicità di interventi a pioggia senza alcun focus strategico, determinando altresì un certo livello di deresponsabilizzazione dei soggetti politici che li erogano. In tempi di crisi e di tagli alla spesa pubblica, infatti, in Italia il ruolo dello Stato sulle politiche del settore si è andato progressivamente indebolendo, quale conseguenza della crescente necessità delle amministrazioni di individuare formule di mobilitazione di risorse private per il perseguimento di finalità di utilità sociale.  L’obiettivo principale è diventato allora l’individuazione e la messa a punto di strumenti in grado di sfruttare i punti di forza del pubblico e del privato, per ottenere un potenziamento reciproco tra sfera economica e sfera culturale dalla comunione di risorse e competenze.

Com’è noto, sul fronte museale il legislatore italiano ha identificato nella Fondazione di Partecipazione lo strumento giuridico più appropriato per la gestione integralmente condivisa tra pubblico e privato. Tuttavia, sebbene si tratti di un fenomeno ormai consolidato nell’ambito dei beni culturali, non è detto che il dato quantitativo coincida necessariamente con quello qualitativo. E infatti, ancora non vi  sono prove che dimostrino la reale efficacia della Fondazione di Partecipazione per un’efficiente gestione delle attività culturali. Anzi, è possibile dire che questo strumento presenti di per sé delle criticità che possono dar luogo a distorsioni e usi impropri: in quanto istituto atipico, ovvero non disciplinato dal codice civile, richiede una particolare cura e specifiche competenze nelle fasi di ripartizione dei compiti e dei poteri decisionali e di definizione di risorse e condizioni. Eventuali mancanze nella definizione dei rapporti tra Fondazione e apparato pubblico possono facilmente compromettere l’attività futura dell’ente. A ben guardare, il pericolo maggiore si cela proprio nello stesso punto di forza dell’istituto: la possibilità di successiva apertura a soci di natura privata può infatti rischiare di distorcere l’indirizzo programmatico dell’ente nel caso in cui il socio privato, partecipando ad esempio con una quota maggioritaria al Consiglio di Amministrazione, decida di esercitare un potere decisionale risolutivo. Simili riflessioni sono alla base dei limiti posti dalle PA all’adozione di forme privatistiche in materia di gestione museale.
LogoTriennale Milano

La Triennale di Milano
può essere intesa come uno dei più ambiziosi esperimenti nostrani di “de-statalizzazione” di enti culturali. La Triennale è stata infatti trasformata da ente pubblico in fondazione, con decreto legislativo 20 luglio 1999, n. 273, all’esplicito scopo di migliorare le prestazioni dell’ente. Malgrado la natura dei soci istituzionali faccia immediatamente sospettare il persistere di antichi retaggi (Ministero dei Beni culturali, Regione Lombardia, Provincia, Comune e  Camera di Commercio di Milano), l’iniziativa ha comunque avuto il merito di cominciare a guardare al privato come fonte di sostenibilità economica. In realtà, negli anni, l’autofinanziamento della fondazione si è rivelato più apparente che reale, ma l’esperienza si è ugualmente posta come punto d’intersezione tra pubblico e privato, consentendo l’abbandono del concetto di sponsor in favore di un’apertura al modello di partnership. Purtroppo però gli organi pubblici hanno fatto orecchie da mercante, preferendo tornare su posizioni di chiusura verso l’esterno. A titolo di esempio basti pensare al noto caso della Fondazione «La Biennale di Venezia». La Fondazione era nata nel 2004 dalla trasformazione ex lege (d.lgs. n. 1/2004) della Società di Cultura La Biennale di Venezia. Nonostante la denominazione privata, ha rivelato fin dalle origini i suoi limiti: i componenti erano soggetti di natura pubblica (Sindaco di Venezia, Presidente della Regione Veneto, Presidente della Provincia di Venezia) e la disciplina legislativa si sostanziava in un’effettiva persistenza di legami organici e di controllo tipici dell’amministrazione centralizzata e burocratica.

Biennale Venezia_LogoTra le cause alla base delle opportunità mancate per un vero e proprio ingresso dei privati nel settore culturale, vi è un’eccessiva cautela da parte del pubblico, peraltro non sempre rapportata a una più efficace distribuzione degli interessi dei soggetti coinvolti. Inoltre la Fondazione di Partecipazione presenta un ulteriore limite: manca nella struttura dell’istituto il requisito di un patrimonio adeguato allo scopo, elemento essenziale per l’attività futura dell’ente nell’ottica di un bilancio sostenibile. Questa mancanza chiaramente rischia di determinare non pochi problemi quali, ad esempio, l’eventuale insufficienza di risorse per la gestione e la totale assenza di una riserva atta a garantire la sostenibilità finanziaria delle attività nell’attesa dell’eventuale richiesta di finanziamenti pubblici.
Ecco, dunque, che si palesa la marcata debolezza dei sistemi gestionali finora realizzati: la disattenzione alla sostenibilità finanziaria, motivo principale della dispersione di risorse economiche degli enti culturali, peraltro già di base limitate. Se quindi in un’ottica di breve periodo il ricorso a una Fondazione di Partecipazione può sembrare una soluzione apprezzabile, nel medio-lungo periodo può invece rivelarsi portatrice degli  stessi problemi che attanagliano oggi  le istituzioni culturali, non risolvendo di fatto le questioni relative all’indebitamento e alla stabilità economica. Sarebbe dunque necessario intervenire in primo luogo  sugli equilibri finanziari dell’esperienza italiana per operare una modernizzazione della gestione culturale in senso privatistico.

Il confronto con la Francia torna, allora, di nuovo utile per mettere a fuoco la capacità del sistema di creare forme giuridiche inedite per adattarle a nuovi contesti. Il sistema giuridico francese, infatti, fa tradizionalmente perno su un potere statale molto presente nelle politiche culturali. Anche quando si aprono le porte al privato, attraverso forme di associazione e di fondazione, pubbliche, private o miste, lo Stato vigila e interviene in modo decisivo sugli atti di costituzione secondo una visione protezionistica. Le PA esigono che ciascun progetto presenti una struttura fondata sull’equilibrio dei conti, che garantisca l’indipendenza della fondazione: non essendo possibile costituire un ente che non presenti i requisiti di indipendenza e solidità finanziaria, pena il rifiuto del riconoscimento, si nega di fatto la possibilità di squilibri monetari. A partire dagli anni ‘90, il ruolo dello Stato francese si è evoluto per rispondere alle istanze di modernizzazione e privatizzazione del settore culturale, passando da “Stato conservatore” a “Stato imprenditore e organizzatore”, alla ricerca di forme di centralizzazione elastica, con compiti nuovi, commerciali e di gestione.

La Francia ha enfatizzato proprio l’aspetto commerciale della gestione, consapevole della necessità di un forte investimento per l’autosostentamento del settore culturale. L’affidamento delle nuove funzioni finanziarie e commerciali è stato tuttavia assegnato direttamente a soggetti pubblici, sulla base della convinzione che fosse preferibile incrementare le risorse economiche attraverso l’introduzione di attività satellite nel nuovo sistema di gestione, piuttosto che attraverso la trasformazione giuridica in imprese private. La strategia della brand personality, adottata anche a scala nazionale, come ben rappresenta l’esperienza del Louvre, costituisce un caso emblematico di questa nuova impostazione francese. Nel 1992 infatti, il Louvre da museo nazionale è stato trasformato in Établissement Public Autonome, col che, beneficiando di elevate capacità di autogestione, ha sviluppato da allora una intensa politica commerciale e finanziaria fino alla capitalizzazione del proprio business nel 2009, sulla falsa riga del modello gestionale di matrice statunitense.
Questa strategia ha decretato la nascita del molto discusso progetto “M21”, “Museo del ventunesimo secolo”. Malgrado le critiche, il Louvre ha proseguito nella sua gestione, ottenendo impressionanti ricavi dal processo di “brandizzazione” avviato nel 2007, con la creazione di una  “succursale” ad Abu Dhabi. La gestione dei fondi derivanti dalla concessione trentennale del brand “Louvre”, accompagnata da un’attenta capitalizzazione, ha permesso un forte sviluppo delle innovazioni e delle attività apportate e offerte dalla struttura, grazie  al reinvestimento dei proventi. In Francia dunque la decentralizzazione di gestione è stata tesa tanto a incentivare una certa autonomia di azione quanto a ricercare l’indipendenza budgetaria degli enti e dei soggetti coinvolti, responsabilizzando i vertici delle strutture.
Louvre Abu Dhabi_progetto

In Italia, nel 2008, la Commissione tecnico-scientifica istituita dall’Ufficio studi del Ministero per i Beni e le Attività culturali nell’ambito di una serie di programmi volti alla verifica e al miglioramento degli standard museali ha riconosciuto che le maggiori criticità dei musei nazionali siano riconducibili proprio all’incerto assetto istituzionale. Si è allora previsto un regolamento standard per i musei statali, come primo passo prima dell’eventuale estensione a realtà museali di natura non esclusivamente pubblica. Tale regolamento riserva particolare attenzione ad alcuni elementi determinanti in relazione al piano dell’organizzazione e dei flussi decisionali: professionalità e funzioni del direttore generale, puntuale programmazione economico-finanziaria e gestione del personale vengono richiamati come fattori indispensabili per la gestione dinamica degli istituti museali. Finora però sembrerebbe che l’autonomia e l’indipendenza  delle strutture culturali siano state pensate più per sgravare i soggetti pubblici di una serie di contributi alla cultura che per aumentare l’efficacia delle istituzioni culturali nel loro complesso.
Sarebbe allora forse opportuno in primis elaborare una disciplina uniforme e standardizzata che fissi una serie di obiettivi programmatici, dei requisiti minimi per l’accreditamento e la gestione organizzativa e finanziaria dei musei e che chiarisca ruoli e compiti dei soggetti pubblici e privati coinvolti o da coinvolgere nel settore, altresì declinando e attribuendo con cura le funzioni di  tutela, valorizzazione e gestione dei beni culturali.
In secondo luogo, sarebbe poi auspicabile ripensare con cognizione, e contestualmente consolidare, l’istituto della Fondazione di Partecipazione, modellandolo in modo da consentire maggiori e centralizzate capacità gestionali ai musei italiani, indispensabili non solo per generare economie di scala e migliorare i servizi, ma anche per sviluppare autonomamente progetti di fund-raising, attività commerciali o collaborazioni con soggetti terzi, nell’ottica di consentire loro il raggiungimento di un livello di competitività almeno pari a quello raggiunto dai musei francesi.
Un altro fattore ormai imprescindibile ma troppo a lungo trascurato che val la pena implementare, anche giuridicamente, è poi senz’altro legato alla necessaria promozione di forme di informatizzazione e digitalizzazione del settore culturale interamente considerato, per raggiungere quante più persone possibili e, perché no, spingerle a partecipare alla vita culturale del paese anche in prima persona attraverso progetti di crowd-funding.

Chiaramente, per contrastare davvero efficacemente l’erosione del sistema culturale nel suo complesso urge comprendere che qualunque intervento è destinato a non produrre i frutti sperati, se non addirittura a fallire, se si poggia sul nulla. È bene infatti precisare che l’intervento più urgente vada operato nel senso di progettare un’intensa campagna di politica culturale a livello nazionale per garantire la sostenibilità nel lungo periodo di tutte le istituzioni culturali, una sostenibilità che necessita di essere sorretta prima di tutto dal tessuto sociale di un paese e solo in un secondo momento dal conto economico. In quest’ottica, i musei possono giocare un ruolo fondamentale per favorire uno sviluppo territoriale su base culturale, ed è proprio arrivato il momento che questo ruolo venga normativamente riconosciuto.
 
Dott.ssa Sara Peluso
Docente a contratto di Diritto dell’Economia
Università di Modena e Reggio Emilia

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